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论人民监督员制度对检务公开的价值及其拓展

2014-08-19 10:50:09 来源:开元棋牌改牌器下载_开元曼居有无棋牌房_开元棋牌怎样赢 发布:管理员

摘要:在“检务公开”语境下诞生的人民监督员制度,其对检务公开的价值主要体现在,它回答并初步解决了谁来监督检察机关的问题,破除了检察侦查权的“神秘主义”,增强了检察执法透明度。但在深化检务公开制度改革之公开范围和公开方式均发生重大变化的新形势下,客观上亦要求完善人民监督员制度。而在人民监督员制度尚未立法的情况下拓展该项制度,应选择进一步完善制度规定,切实执行该项制度,加大宣传力度等路径。

关键词:检务公开;人民监督员制度;价值;拓展;研究

作为检察机关在司法体制改革进程中的重大制度创新,人民监督员制度既是以全新的方式“拓宽人民群众有序参与司法渠道”的具体体现,又是检察机关推行、深化“检务公开”工作十分重要的载体之一。在最高人民检察院贯彻落实党的十八届三中全会“深化司法体制改革”精神,出台《深化检务公开制度改革试点工作方案》(下称《试点方案》),深化检务公开制度改革之际,深入研讨人民监督员制度对检务公开的价值及拓展人民监督员制度,对深化检务公开,促进检察工作实现“维护人民权益,让人民群众在第一个司法案件中都感受到公平正义”的目标具有重要现实意义。

一、人民监督员制度对检务公开的价值体现

“检务公开”是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。199810月高检院发布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》(下称《决定》),20066月印发《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》,201310月又出台了《试点方案》。其要旨是,依法公开检察执法活动和有关事项,增强检察工作透明度,自觉、主动接受诉讼参与人和人民群众的监督,确保检察司法公正。且随着人民群众对司法知情权、参与权、监督权等权利意识的增强以及检察机关对检务公开认识的深化,在公开的方式、范围和程度上亦得到不断扩展和深化。而人民监督员制度作为在检务公开视野下司法体制改革的制度创新,其要旨就是由人民监督员对检察机关办理直接受理立案侦查案件工作实施监督,确保检察机关依法公正履行检察职能,维护社会公平正义。可见,人民监督员制度是“检务公开”工作重要载体之一;其对检务公开的价值,具体体现在以下几方面:

(一)人民监督员制度回答并初步解决了谁来监督检察机关的问题

在我国刑事诉讼构架中,公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约(刑诉法第7条),公安机关负责侦查除人民检察院立案侦查的贪污贿赂犯罪、渎职“侵权”犯罪以外的刑事案件,人民法院负责刑事案件的审判;同时人民检察院还具有审查批捕、审查起诉等职权,并且“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”(刑诉法第8条)。换言之,在刑事诉讼中,检察机关除具有侦查、批捕、公诉等权能外,对公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动以及监狱、看守所的监管活动等具有监督权。但谁来对检察机关直接受理立案侦查案件中作撤案或不起诉决定等情形进行监督?在这些诉讼环节,完全不在公安机关和人民法院的“制约”范围,更不在社会公众的监督视野下;从案件立案、侦查到作出撤案决定或不起诉决定,均由检察机关一手操作,这不仅有悖马克思主义关于人民群众监督的基本理论,也引起了学界和司法实务界的质疑。

正是为了修正检察机关直接受理立案侦查案件工作的指导思想,回应学界和司法实务界的质疑,同时也为了助推检务公开工作,200310月,高检院决定在山东、福建等10个省市区试行人民监督员制度,20048月,试点工作扩大到全国检察机关。201010月,高检院印发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(下称《规定》),从而使该项制度在全国检察机关全面推行。人民监督员制度的实施,回答并初步解决了谁来监督检察机关的问题。

(二)人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件活动实施监督,破除了检察侦查权的“神秘主义”

在我国,由于人民检察院是国家法律监督机关,具有特殊的宪法地位,加之在刑事诉讼中检察机关的职能处于公安机关刑事案件侦查和人民法院刑事案件审判的中间环节,社会公众接触检察工作甚少;更加之检察机关对国家工作人员的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员的“侵权”犯罪具有侦查权,长期处于相对封闭运行的检察工作逐渐呈现出“神秘主义”色彩。因此,高检院在《决定》中,将“破除检察工作中的神秘主义”作为检务公开要实现的目标之一。

而高检院《规定》第2条“人民检察院办理直接受理立案侦查案件,实行人民监督员制度。人民监督员依照本规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件活动实施监督”的规定,即明确了人民监督员对检察机关实施监督的主要职责。在“人民监督员的职责”一章中,规定人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件中“应当立案而不立案的或者不应当立案而立案的”等“七类案件和事项”实施监督。并在“监督工作程序”章节中,明确了监督的程序启动、人民监督员监督案件人数、评议表决和监督时限等规定;同时规定了规避人民监督员监督的追责措施和补救措施。由人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的“七类案件和事项”进行具体的个案监督,无疑是对检察侦查权“神秘主义”的破除。

据统计,200310月至20133月,全国检察机关共选任人民监督员4万余人次,人民监督员共监督“三类案件”40086件,其中不同意检察机关拟处理意见的1418件,检察机关采纳875件,占人民监督员不同意检察机关拟处理意见的61.7%。虽然人民监督员不同意检察机关拟处理意见的案件仅占全部监督案件的3.54%,但十年间,人民监督员在这些完全游离于公安机关和人民法院“制约”之外的诉讼环节,就个案具体处理所进行的独立评议和表决,无疑使检察机关对案件的最终决定吸纳了人民监督员的监督意见。换言之,人民监督员介入监督检察机关办理直接受理立案侦查案件,既在较大程度上向社会公开了检察执法办案活动,又破除了检察侦查权行使的“神秘主义”。

(三)人民监督员参与监督检察机关其他执法办案活动,增强了检察执法透明度

人民监督员除了对办理直接受理立案侦查案件实施监督外,对检察机关其他执法活动亦可以提出意见和建议。对此,高检院《规定》第8条、第9条明确规定:“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出意见和建议。”“人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议。”实务中,无论是检察机关,还是人民监督员都在此方面做出了比较大的努力,有效地增强了检察执法的透明度。

二、深化检务公开制度改革对人民监督员制度的新期待

为了助推法治中国建设,顺应人民群众对司法公正和权益保障的新期待,高检院部署开展的深化检务公开制度改革试点工作,其深化的措施,既体现在公开的范围上,更体现在公开的方式上。因此,深化检务公开制度的改革探索,也对与之不能分割的公开载体――人民监督员制度提出了新期待。

(一)检务公开之公开范围的变化要求完善人民监督员制度

高检院新一轮深化检务公开制度改革试点工作,明确了“公开是原则,不公开是例外”的基本要求。因此,在深化检务公开制度改革公开范围前所未有的扩展探索实践中,为与深化该项改革相协调和匹配,客观上亦要求进一步完善人民监督员制度,在指导思想上,要着眼促进检务公开、推动执法规范、实现司法公正,更有效地将检察权置于社会监督之下,更有效地规范检察权的行使,更有效地针对人民群众反映强烈的突出问题开展监督。具体而言,人民监督员不应只对检察机关办理直接受理立案侦查案件实施监督,而是应对检察机关整个执法办案活动实施监督。这也是学界一种具有代表性的观点。之前反对人民监督员制度立法的中国人民大学法学院教授陈卫东2012年通过对人民监督员制度进行调研后,不仅支持立法,并认为人民监督员的监督不应局限于自侦案件,而是对整体检察机关执权运行的监督。

(二)检务公开之公开方式的变化要求完善人民监督员制度

除了检务公开的范围大大扩展外,高检院部署的深化检务公开制度改革试点工作,在公开的方式上,也较之以前有很大的变化。除传统的权利义务告知,告知办案流程、办案期限,定期通报和落实新闻发言人制度等,最突出的,一是利用设立并运行检察机关门户网站加大检务公开力度,加强与有关涉检群众的对接(如设立网上接待厅);二是打破原有的公开内容以静态为主的格局,将公开延伸到动态的执法办案过程。这种公开方式的变化,客观上亦要求目前以静态监督检察机关办理直接受理立案侦查案件为主的人民监督员制度需进一步完善。比如侦查过程中引入人民监督员监督,这也是公开的一种方式。自侦过程中搜查、扣押款物的处理,怎样实施监督,也值得研究。

三、拓展人民监督员制度的路径

拓展人民监督员制度,由人民监督员对整体检察机关执权运行实施监督,既是学界一种重要观点,又符合“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”的发展要求。拓展的根本目的,是更加充分地发挥人民监督员制度在检务公开中的作用,助推提升司法公信力。而拓展人民监督员制度的根本路径,是将该制度纳入立法,实现“人民监督员制度规范化、法制化”。笔者认为,在国家立法机关对该项制度立法之前,其拓展可选择以下路径:

(一)完善人民监督员制度的规定

根据人民监督员应对整体检察机关执权运行实施监督和深化检务公开制度改革实行“动静结合”公开的思路和措施要求,建议高检院对人民监督员制度重新定位,即:人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件,实行人民监督员制度。从而,使人民监督员制度成为一项专门针对检察机关行使检察权的监督制度,而不仅仅是针对检察机关“办理直接受理立案侦查案件活动”一个方面进行监督。

基于上述重新定位,笔者建议:高检院对《关于实行人民监督员制度的规定》进行以下几方面修改完善:

1、将《规定》“总则”第一条修改为:“为了加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件工作的监督,提高执法水平和办案质量,确保依法公正履行检察职能,维护社会公平正义,根据宪法、人民检察院组织法等有关法律,结合检察工作实际,制定本规定。”

2、将《规定》“总则”第二条修改为:“人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件,实行人民监督员制度。人民监督员依照本规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件活动、办理其他刑事案件和申诉案件活动实施监督。”

3、在《规定》“人民监督员的职责”一章中,将现行第十七条增加一款规定,即第二款:“人民监督员要求对人民检察院办理直接受理立案的大要案件、有较大影响的案件的侦查过程和侦查强制措施适用实施监督的,人民检察院应当及时安排。”

4、在《规定》“人民监督员的职责”一章中,在现行第十七条后增加一条规定:“人民监督员对人民检察院办理其他刑事案件和申诉案件的下列情形实施监督:㈠被害人或其法定代理人、诉讼代理人不服不批捕、不起诉、不抗诉决定的;㈡审查认可的公诉案件当事人和解不合法或者明显不公并在检察环节终结诉讼程序的;㈢当事人不服人民检察院对公安机关立案监督的处理意见申诉的;㈣当事人不服人民检察院对刑事申诉案件维持原处理决定的;㈤当事人不服人民检察院对民事行政申诉案件不立案审查、不提出检察建议或不提出(提请)抗诉决定的。”

5、在《规定》“监督工作程序”一章现行第二十三条中增加规定:“㈠被害人或其法定代理人、诉讼代理人不服不批捕、不起诉、不抗诉决定,以及公诉案件当事人和解不合法或者明显不公并在检察环节终结诉讼程序的,由公诉部门承办;㈡当事人不服人民检察院对公安机关立案监督的处理意见申诉的,由侦查监督部门承办;㈢当事人不服人民检察院对申诉案件维持原处理决定的,由控告申诉检察部门承办;㈣当事人不服人民检察院对民事行政申诉案件不立案审查、不提出检察建议或不提出(提请)抗诉决定的,由民事行政检察部门承办。”

6、在《规定》“监督工作程序”一章中,在现行第二十三条后增加一条规定:“人民监督员办事机构受理人民监督员对本规定第十七条第二款的内容进行监督的要求,报经检察长批准后,应于三个工作日内接受人民监督员的监督。”

(二)切实执行人民监督员制度

人民监督员制度作为深化检务公开制度改革的一个重要方面,必须认真严格执行,方能发挥其最大效用。因此,各级人民检察院要切实执行人民监督员制度,保障按规定应当进入人民监督员监督程序的案件或事项全部由人民监督员进行监督,坚决防止漏监督情况发生。上级人民检察院应当加强对下级人民检察院执行人民监督员制度、接受人民监督员监督的督查,发现应当由人民监督员监督的案件或事项没有进入监督程序而直接作出处理决定的,应当责令纠正;必要时,可以撤销下级人民检察院的有关决定,按规定启动人民监督员监督程序后,再由下级人民检察院依法作出相关处理决定,并追究有关直接责任人员的相关责任。

(三)加大对人民监督员制度的宣传力度

人民监督员制度从试行、推行至今,已整整十年,在学界和司法实务界及相关领域(如律师行业)已有较大影响力,但社会公众对该项制度的了解还相对较少。在深化检务公开制度改革的语境下,检察机关应切实加大对人民监督员制度的宣传力度。在宣传人民监督员制度本身的同时,要结合人民监督员监督案件或事项对人民监督员的职责进行宣传。宣传的具体方式,除了利用传统的宣传橱窗、制作宣传资料、挂图、报纸、广播电视等宣传外,要充分利用各级人民检察院的检察门户网站、检察微博、手机报等新媒体进行宣传,使社会公众广泛知晓、认可人民监督员制度,进而使该项制度更好地助推深化检务公开工作。

结语:在深化检务公开制度改革视野下,我们希望通过对人民监督员制度对检务公开的价值的研究,助推人民监督员制度的重新定位,进一步完善、执行和宣传人民监督员制度,使人民监督员制度在深化检务公开制度改革中发挥更大的功效,实现让更多的民意通过监督意见参与到司法执法活动中来,更多地倾听人民群众对案件处理的社会价值判断和公共道德判断的目标,从而更好地促进检察司法公信力的提升。

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