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论行政检察监督的完善

2014-08-18 14:58:17 来源:开元棋牌改牌器下载_开元曼居有无棋牌房_开元棋牌怎样赢 发布:管理员
 

论行政检察监督的完善

开元棋牌改牌器下载_开元曼居有无棋牌房_开元棋牌怎样赢     霍聚生、左立涓

内容摘要:检察机关作为法律监督机关,行政检察监督是其一项重要职能,但是我国行政检察监督无论在立法还是制度设计上都存在诸多不完善之处,笔者通过本文的论述,重点对如何完善我国行政检察监督制度提出了一些观点和建议。本文在第一部分简要论述了我国行政检察监督的特点,并通过对行政检察监督特点的剖析概括性地指出了我国行政检察监督存在的主要问题。本文第二部分对司法实践中行政检察监督所面临的主要困境作了简要分析,认为我国的立法不完善、制度设计存在缺陷、检察机关自身的一些因素是导致行政检察监督面临困境的主要原因。本文第三部分总结了以上两个部分的内容,针对我国行政检察监督存在的主要问题提出了完善建议,希望能够通过完善行政检察监督制度使检察机关的法律监督职能得到充分发挥,从而更加有力地维护社会的公平正义。

关键词:行政检察监督;行政诉讼;行政行为

一、我国行政检察监督的特点

行政检察监督是指人民检察院依法对行政诉讼活动和特定的行政行为实施的法律监督,以确保法律正确实施、维护社会主义法制统一。目前,人民检察院对行政诉讼裁判依法进行法律监督主要是依据行政诉讼法和民事诉讼法的相关规定进行,综观我国行政检察监督的现状,主要有以下特点:

(一)、监督的滞后性

当前,人民检察院在行使行政检察监督时,均是依照《行政诉讼法》第六十四条的规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”主要体现在对人民法院已经审理终结,并已发生法律效力的行政案件的判决裁定进行监督。具体的监督的途径是:先由检察机关根据当事人的申诉,对已生效的判决、裁定进行合法性的审查,对确有错误的行政判决、裁定依法向人民法院提出抗诉,人民法院受理后依法进行再审。人民检察院的这种监督,因为在时间上具有滞后性,属于事后监督,不利于及时地纠正行政诉讼中出现的违法情况,特别是不能及时为承受违法的具体行政行为的相对人提供司法救济,影响了对公民、法人或其他组织合法权益的保护。

(二)、监督范围的有限性

我国抗诉式的行政检察监督方式远远不能包括对行政诉讼实行法律监督的全部内涵。因为法律所规定的对诉讼实行全方位的法律监督,既包括检察机关诉讼方式的监督,也包括非诉讼方式的监督;既包括对人民法院的监督,也包括对诉讼当事人的监督;既包括对实体法实施的监督,也包括对程序法实施的监督等。由此可见,将检察机关对行政诉讼的监督仅局限于按照审判监督程序实行监督这一种形式上,不仅使行政诉讼法的分则与总则相矛盾,而且也不符合检察机关的性质和任务。

(三)、监督职能的单一性

根据现行法律,检察机关的职权主要限定在刑事诉讼中。检察机关在行政诉讼中依法仅具有抗诉职能,却没有起诉和参加诉讼的职能。这就使检察机关的抗诉职能成为行政诉讼检察监督职能的主要内容,从而显得过于单一,不利于检察机关行政检察监督职能的全方位实现。

(四)、监督的无期限性

依照《行政诉讼法》第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”我国现行的行政诉讼法,对人民检察院行使行政检察监督权并没有期限上的限制。也就是说,只要人民检察院发现人民法院的生效行政裁判违反法律、法规规定的,无论何时,无论该裁判生效时间多长,人民检察院都有权按照审判监督程序提出抗诉。

(五)、监督效果的微弱性

以前的实践中,检察机关经过审查,发现了违法审判行为,检察机关常以“检察建议”和“纠正违法通知书”作为纠正违法审判行为的主要监督方式,效果并不理想。其制度上的根源是,检察机关负有审查违法审判行为的职责,但没有启动追究违法审判行为程序的权力;人大及其常委会拥有监督法官的职责,但缺乏发现违法审判行为的有效渠道;检察机关的审查与人大及其常委会的监督缺乏有效的衔接。

当前我国行政检察监督的五大特点的存在,映射出这一制度存在的不足之处。从法理上说,行政检察监督的主要目的和作用是依法监督法院的行政审判,促进法院依法纠正错误的行政裁判,维护国家、集体、公民的合法权益,维护司法公正。但是,当前,我国的行政诉讼法及相关的法律只对人民检察院的行政检察监督权作了简单、原则的规定,而且主要是对事后监督方面作了规定。对于案件审理过程中人民检察院应当如何进行监督,在人民检察院依法对行政案件提请抗诉后法院的审查程序和审理程序应当如何进行,人民检察院在抗诉程序中处于何种地位和享有何种权利等程序性问题,没有具体的操作细则。由于当前法律制度的不完善,人民检察院对行政案件审理过程监督不力,造成检察机关对案件审理程序的合法性缺乏监督,一定程度上影响了对案件实体合法性的审查。

二、司法实践中行政检察监督所面临的主要困境

由于理论研究的不够深入,司法实践经验的匮乏,以及制度安排的不足,我国行政检察监督工作面临着诸多困境,主要表现在以下几方面:

(一)、检察机关自身重视不够,行政检察监督角色弱化

长期以来,“重刑事、轻行政”,“重刑诉、轻监督”的司法理念束缚了行政检察监督职能的全面履行,阻碍了检察业务全方位发展。由于检察资源集中于职务犯罪案件的办理和批捕、审查起诉、提起公诉,且因与行政机关、法院关系处理的顾虑,行政检察监督多流于形式。再者,检察院内部行政检察监督专业人才缺乏,有时难以应对行政检察监督所面临的新问题、新情况,从而使行政检察监督工作陷入困境。

(二)、现行法律规定过于原则,立法分散

我国有关行政检察监督的规定主要散见于行政诉讼法和司法解释,缺乏可操作性。如行政检察监督范围、监督方式、监督保障等均缺乏具体明确的法律规定。目前,抗诉作为行政检察监督的最主要方式,只适用于生效的判决和裁定,属事后监督,主要是检察机关根据当事人的申诉,对生效判决、裁定进行合法性审查。由于抗诉理由规定不明,抗诉的对象过于简单,抗诉期限未作限制等立法缺陷,行政抗诉举步维艰。而且检察机关在行政再审程序中诉讼地位也规定不明,虽然最高人民检察院颁布了《人民检察院行政案件抗诉案件办案规则》,但该规则并非法律,法院认可度低,这些都成为行政检察监督工作的障碍。

(三)、检察建议采信度低,缺乏刚性约束

检察建议是检察机关司法实践的创设,益于弥补立法不足,协调检法关系,增强监督成效,提高诉讼效率。但因法律未将检察建议明确规定为行政检察监督方式,所以检察机关向法院提出检察建议时,法院可以无法律依据为由拒绝接受。另外,检察建议的适用范围以及提出检察建议后,法院应当通过怎样的途径或程序纠正审判活动的错误,现行法律并没有规定可以依循,这影响了检察建议的监督力度,也降低了检察建议的监督效果。

(四)、检察机关尚未成为社会公益的代表

依据我国目前法律,检察机关在行政公益诉讼中处于缺席状态,这就使国家利益和社会公共利益在遭受到某些行政行为侵犯时不能得到法律上的充分保护,行政检察监督工作也往往因此陷入有心无力的尴尬境地。

三、完善我国行政检察监督制度的建议

我国行政检察监督制度的立法起步较晚,相关的法律法规很少,从目前来看,《中华人民共和国行政诉讼法》中只有第十条、第六十四条对此作了简单、原则性的规定,在司法实践中很难操作。在司法实践中人民检察院有时会忽视对人民法院行政审判的司法公正性的监督,即使在行使行政检察监督职能时也经常会显得力不从心、困难重重。这与我国行政检察监督在职能配置和程序设计上的缺陷是不无关系的。因为无论从立法还是司法实践的角度进行考量,都必须对我国行政检察监督制度进行完善。笔者认为应从以下几个方面对我国行政检察监督制度进行完善:

(一)、健全行政检察监督的法律制度,明确行政检察监督权限

立法机关应当及早对行政诉讼法进行修订,增加检察机关对行政案件审理过程监督和抗诉程序方面的细则性规定,明确行政诉讼监督的程序。立法上,首先应对行政检察监督权限和范围作明确具体的规定,划分检察院与法院之间的分工权限。权限方面,主要是确定检察院在行政再审案件的抗诉条件,即细化抗诉条件和理由,不能随意抗诉,如何认定程序违法、实体不公正,立法机关应作具体规定。程序上,应对严重违反法定程序的行政案件进行抗诉,如未送达行政起诉状给对方当事人、未给足答辩时间、未经合法传唤、合议庭有应当回避情节而未回避、判决书、裁定书送达不合法或未经送达即进入执行程序的,应当监督抗诉。实体上,主要是认定事实不清,证据不足,或者故意错误认定事实、实体处理严重畸形,应当监督抗诉。

(二)、扩大检察机关行政监督的范围

检察机关作为独立行使监督权的国家机关是监督行政权的权威机关,它不仅应当在出现行政公务犯罪案件时对行政权加以控制,而且可以在任何时候对行政权的运用进行监督。行政检察监督的范围应包括行政诉讼的全过程,而抗诉的对象不仅应包括适用法律确有错误的裁决和裁定,也应包括行政诉讼过程中对诉讼当事人诉讼行为的监督,尤其是对行政机关在行政诉讼中的活动进行监督。笔者觉得以下两点值得重视:

1、对原告非正常撤诉的监督

根据《行政诉讼法》的规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。原告起诉后,有时会面对行政机关的施压、威胁、甚至报复。原告顾虑今后仍在被告的行政管理和监督范围之内,因赢一场官司而输一辈子,得不偿失,为顾及今后的平安而申请撤回起诉。而法院的人、财、物等多方面“受制”于行政机关,行政案件牵涉到方方面面,法官往往不对原告的撤诉申请作实质审查,一般都是作出准予撤诉的裁定。因此检察机关有必要对原告的非正常撤诉进行监督,从而更好地保障公民的合法权益。

2、对非诉行政执行案件的监督

按照我国行政诉讼法的宗旨,为保障行政相对人权利、监督行政机关依法行政之目的,在人民法院审理非诉行政案件的过程中有权进行合法性审查,这已经成为行政法学界的理论共识。但事实上,如何审查,并没有具体的规定。法院对非诉申请进行审查时,只要不明显侵害被申请人的合法权益,一般做法是有瑕疵时责令补正,需补充材料时要求补充材料,这就难免会出现审查标准不够严格的情况。长此以往,法院行政庭及非诉行政案件的执行部门在一定意义上将沦为行政机关的执行部门。检察机关对于非诉行政案件实行监督,一方面可以规范法院的审查,另一方面可以对行政机关的行政行为起到约束作用。

(三)、明确抗诉期限

我国行政诉讼法关于人民检察院对行政案件监督抗诉,未作期限的限制,在司法实践中带来许多麻烦和不利。当事人自己申请再审的,从判决、裁定和调解生效之日起二年内申请,超过二年的,不予受理再审申请。但是,人民检察院对生效的行政案件的监督抗诉不受二年限制,表面上好像坚持实事求是,有错必纠的原则,而实际上增加诉讼成本,浪费国家资源,也让当事人在无限期的诉讼中不断地浪费人力和精力,也使行政法律关系长期处于飘忽不定的状态,不利于社会稳定,造成资源的浪费,也产生新的不公平,不合理因素,甚至会给社会带来不稳定的因素。而且,对那些年代较久的案件进行抗诉,有的案件已没有实际意义,甚至会带来负面影响。建议明确抗诉期限为自判决、裁定和错误的调解书生效后三年内提出。

(四)、赋予检察机关有权提起或参与行政公益诉讼的权力

检察机关是国家专门法律监督机关,是最适合代表国家利益和社会公益的诉讼主体,这并非对当事人意思自治和自由处分原则的违反,而是基于对国家和社会公共利益的特别保护,是对当事人意思自治和处分权的必要限制。检察机关可以行政公诉人的名义提起行政公益诉讼,区别于一般原告,对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权。因此它既是行政公诉人又是诉讼的监督者,与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼相区别。检察机关提起行政公益诉讼,处于行政公诉人的地位,与其职权职责相适应,可以避免陷入诉讼费用负担和败诉负担等困境。确定行政公益诉讼的受案范围,应限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议,笔者认为主要包括以下三类:(1)涉及国家和公共利益的具体行政行为,如对企业违法排污,污染环境的行为,行政机关不作为的;政府违法征收集体土地的;政府对不符合安全生产标准的生产设备违法颁发许可证的。(2)符合起诉条件,但因客观原因未能进入司法审查程序的具体行政行为。(3)侵害弱势群体合法权益的具体行政行为。弱势群体在行政诉讼中虽然在法律地位上与行政机关平等,但两者在经济条件等方面的巨大差异导致两者在实质上又是不平等的,检察机关有必要提起公益诉讼以平衡双方力量。

行政检察监督作为一项由检察机关行使的重要监督职能,在维护社会公共利益、保证司法公正、保障公民合法权益方面有着举足轻重的作用。我国行政检察监督在职能配置和程序设计等方面的缺陷制约了检察监督职能的实现,也使检察机关在实行法律监督的过程中面临困境。完善我国行政检察监督制度,使其在立法上更加全面细化、具有可操作性,在职能配置和程序设计上更加科学合理是一项今后需要重点探索和加强的法律工作。

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